城市更新落地关键：资金怎么配、模式怎么选，合规实操全拆解

前言

十五五期间城市更新进入规模化落地周期，随着各地严格落实“先体检、后更新”，项目审核尺度持续收紧。大量片区更新项目卡在两大核心难题：一是资金拼盘缺乏合规设计，融资路径不通；二是开发模式选择错位，埋下隐性债务、土地规划多重风险。城市更新项目想要顺利立项、争取国家发改委各类扶持资金，必须先匹配项目属性选定实施模式，再搭建可持续资金结构。

一、城市更新主流实施模式怎么选（适用场景、优缺点、合规边界）

模式1：平台公司自主统筹模式（政府主推首选）

适用：老旧小区成套改造、地下管网更新、风貌街区微更新、纯公益性占比偏高的片区项目

运作路径：属地城投/城发集团作为唯一实施主体，承接片区策划、征地搬迁、工程建设、后期运维；政府统筹规划、政策支持，不出具回购承诺、不兜底收益。

优势：审批链条最短，可同步申报中央预算内投资、超长期特别国债、城市更新专项债；不存在政企合作协议合规争议。

合规红线：严禁政府出具任何刚性付款承诺，片区收益自求平衡，不得依靠土地出让收入兜底所有投入。

模式2：C+F+EPC+O综合开发模式（大型片区更新主流）

适用：中心城区连片城市更新、城中村改造、存量产业片区活化，兼具公益配套+经营性物业（商铺、保障房、产业园）

运作路径：策划（Consulting）+融资（Finance）+工程总承包（EPC）+长期运营（Operation），联合体（央国企+建设单位+产业运营方）与城投平台合作成立项目公司，一体化推进前期策划、融资、建设、长期运营。

优势：资金统筹能力强，便于整合政策性资金、银团贷款、产业资本；可以统一包装项目申报国家各类扶持资金，兼顾建设与长期运营。

合规红线：禁止将土地出让收益提前锁定给社会资本；运营收益分配完全市场化，杜绝固定回报安排。

模式3：存量资产盘活改造模式（历史存量地块、特殊机遇资产优选）

适用：历史遗留存量住宅用地、低效厂房、闲置楼宇、已确权存量物业更新改造（上海存量资源项目高频选用）

运作路径：主体通过资产收购、长期租赁、联合开发取得存量物业权益，自主投入改造，依靠物业运营、功能转换实现收益。

优势：拆迁规模小、周期短，避开大规模征收难题；契合上海“留改拆”政策导向，大幅降低前期动迁资金压力。

合规红线：厘清土地历史权属，完善用地手续；严控“以更新之名变相房地产开发”。

模式4：社会资本联合开发模式

适用：具备稳定经营性现金流、产业导入清晰的更新单元，产业园区、商业街区改造项目。

运作路径：平台公司出资源，社会资本投入资金、产业资源，双方组建项目公司，按股权共享收益、共担风险。

避雷提醒：严禁签署保底收益、保本回购协议，此类条款直接认定新增地方政府隐性债务，项目申报直接不予通过。

模式选择简易判断标准

纯公益项目（管网、老旧小区基础改造）→平台自主实施；

片区综合开发（公益+经营性资产搭配）→C+F+EPC+O；

存量楼宇、历史存量地块盘活→存量资产改造模式。

二、资金怎么配：六大资金渠道、拼盘方案、申报要点

（一）六大资金渠道核心说明

1. 中央预算内投资（国家发改委）

属性：无偿补助资金

投向：地下管网改造、老旧小区配套、公共空间提升、生态修复等公益板块

占比：项目总投资10%-20%

特点：竞争性申报，不充当全额资本金；不能用于拆迁安置、商品房建设。

2. 超长期特别国债

属性：中央战略资金，可作为项目资本金

投向：城市内涝治理、老旧管线更新、保障性安居配套、老城基础设施更新

优势：期限长、配套压力小，十五五城市更新核心资金工具；中西部地区补助比例上限更高。

3. 城市更新专项债券

属性：地方法定债务，必须实现收益自平衡

硬性门槛：经营性现金流本息覆盖倍数≥1.2倍；仅支持准经营性项目，纯公益项目无法申报。

常见收益来源：停车位收入、物业运营、配套厂房租赁、管廊运维费、存量资产出租收入。

4. 政策性银行中长期贷款（国开行、农发行）

属性：中长期低息项目贷款

使用规则：项目资本金足额到位后方可放款；贷款期限最长可匹配20-25年，适配城市更新长周期特征。

5. 自有资本金（平台/社会资本自筹）

政策底线：城市更新项目最低资本金比例20%；国债、政策性工具可合规补足资本金缺口。

6. 资本市场退出工具（REITs、ABS）

定位：项目建成后盘活存量资产，属于后端退出渠道，不能作为前期建设资金。适合改造形成租赁住房、产业园区、综合管廊等持续运营资产。

（二）三类标准化资金拼盘方案（可直接用于可研、实施方案）

1. 纯公益类项目（老旧小区基础改造、地下管网更新）

资金组合：中央预算内补助+超长期特别国债+政策性银行贷款+平台自筹

逻辑：依靠财政类资金降低自筹压力，不搭配专项债（无经营性收益无法满足平衡要求）

2. 准经营性片区更新（城中村、成片旧改，配套车位、保障房）【最常用】

资金组合：超长期特别国债（资本金）+专项债+政策性银团贷款+社会资本自筹

参考配比：国债15%+专项债35%+政策行贷款30%+自筹20%

3. 经营性存量盘活项目（旧厂房、存量楼宇转型）

资金组合：主体自有资金+商业银行城市更新专项贷款，后期谋划REITs退出

适合上海中心城区历史存量住宅地块、低效产业用地盘活项目。

三、全流程合规实操要点（项目立项、资金申报高频雷区）

（一）前期谋划阶段

1. 严格落实“先城市体检、后单元规划”，完整编制城市体检报告、更新单元实施方案，是申报上级资金的前置硬性条件；

2. 分区打包项目，公益板块与经营性板块物理分割、财务分账核算，避免专项债、中央资金混用违规；

3. 严控大拆大建红线：拆除建筑面积原则上不大于现状总建面20%。

（二）资金申报核心合规红线

1. 禁止重复申报：同一单体工程，不得同时申报中央预算内资金、专项债两类财政性资金；

2. 严禁收益造假：专项债现金流必须真实可落地，不能虚构未来收入；

3. 杜绝隐性债务：政府不担保、不回购、不承诺兜底社会资本投资本金与收益；

4. 资金专款专用：无偿补助资金只能用于工程建设，严禁用于拆迁补偿、管理费用。

（三）国家发改委项目申报关键资料清单

更新单元实施方案、城市体检评估报告、可行性研究报告、资金平衡方案、规划初步意见、土地权属说明、拆迁安置方案、运营方案、绩效评价报告。

四、落地实操建议

1. 项目前期优先完成片区策划与资金平衡测算，先算清现金流，再选定开发模式，避免模式与资金结构错配；

2. 谋划十五五储备清单时，把大型片区更新拆分为子项目，区分公益、经营性板块，实现多渠道资金组合申报；

3. 存量历史地块城市更新项目，优先走存量活化路径，降低大规模征收动迁成本，缩短前期手续周期，提升资金申报通过率。

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姚宗君｜财经学者、金融专家，国家发改委主管的中国信息协会投资分会专家委副主任

产业投资网：www.chytzw.com 微信：yzjbj1













































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